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中国财政政策报告:专项债存在“异化”和“泛化”问题
来源: 发布时间:2020-10-28
10月20日,中国财政科学研究院发布了中国财政政策报告(2020),报告提出专项债作为地方政府重要的法定债务融资工具之一,但在实际操作过程中,存在专项债“异化”和“泛化”的问题,具有一定的风险隐患。


  报告中提出,鼓励金融机构对专项债项目融资以及专项债可作为资本金是一把双刃剑,一方面有利于发挥出专项债的杠杆作用,撬动更多的社会资本参与基础设施建设,另一方面由于对项目的收益性要求比较高,地方政府在执行过程中必然会将一些适用于市场化融资方式的项目包装成专项债项目,这回泛化专项债的适用范围。


  中国财政政策报告(2020)关注2019年中国财政政策与宏观经济的运行特点,在回顾2019年财政政策的同时对2020年的财政政策进行展望,并对财政与国家发展、政策评估、财政管理等热点问题分别进行探讨。

  报告分为四篇10个章节,分别关注中国财政政策的展望、运行特点、未来数年的经济形势以及财政收支预测,还对现行的多项政策进行了评估,比如减税降费政策、宏观经济政策协同作用。

  报告对专项债的政策提出了诸多建议,认为专项债具有两大目标,分别是中国实现财政逆周期调控的重要政策工具以及政府投资的融资工具专项债在实际运行中发挥了一定的积极作用,然而也存在着诸多风险隐患,包括与地方基建融资需求的匹配度不够、与土地市场不确定性叠加的风险、显性债务隐性化的风险,以及与PPP融资发展的不确定性等。

  报告认为,首先从规模上来看,专项债作为融资工具,必须要和投资进行紧密衔接。从理论上讲应该限定投资计划和项目,再找资金来源,现实中完全相反,先找资金再找项目。其次,从审批流程来看,专项债的发行灵活性不足。再次,从额度地区分配来看,存在需求错配的问题。现实情况是中西部等欠发达地区的基础设施建设需求和投资乘数效应更大,但往往财力较弱,负债率更高,因此可获得专项债额度较低,这也就导致最需要专项债的地方获得额度反而小。

  在土地市场的不确定叠加风险方面,报告提出,专项债的偿债资金主要依靠土地相关收入,专项债规模扩大带来土地财政依赖程度上升。土地市场存在较大的不确定性,容易诱发偿付风险。近来年,随着各地房地产调控政策的出台,土地市场的不确定性在增加。

  报告也对专项债优化提出了五点建议分别是继续发挥专项债对稳增长的激励作用;探索专项债与PPP的搭配使用方式;优化专项债分配机构;建立专项债的全面风险报告制度;完善专项债的绩效管理制度建设。

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